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湖南:岳陽市關于加強事業單位法人履職評估及評估結果運用的調查研究(2019年1月30日)
時間:2019年01月30日

 

  事業單位法人履職評估,是湖南省岳陽市2009年為促進事業單位法人認真執行“三定”規定,提高公益服務水平,創立的一種監管方式。該項工作自開展起來,為推動岳陽事業單位健康發展,優化機構編制資源配置,發揮了重要作用。當前,地方黨政機構改革和事業單位分類改革深入推進,加強和創新事中事后監管進一步深化,事業單位法人履職評估應該進一步強化,才能更好地為改革助力,為公益服務。

  一、履職評估的由來與發展

  (一)履職評估的產生。對事業單位的監督管理,是《事業單位登記管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)及其實施細則對登記管理機關的職責要求,也是《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》(以下簡稱《管理條例》)和《機構編制監督檢查工作暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)對機構編制部門的職責要求。然而,以上法規沒有明確具體的工作抓手,即使有也缺乏足夠的效力,導致事業單位法人監管始終在低層次徘徊。比如,實施細則僅第六十八條對監管方式做了表述:“登記管理機關應當通過審查事業單位年度報告和其他相關方式對事業單位進行11個方面內容的監督檢查”。監管方式只有“審查事業單位年度報告”和“其他相關方式”,給登記管理機關實際操作帶來較大難度。還有《管理條例》《暫行規定》雖然都對監督檢查和評估作了相關要求,但具體如何監督檢查沒有明確,對發現問題的處理方式在實踐中也難以執行。鑒于以上原因,岳陽市編辦主動作為,積極探索,2008年,在臨湘市開展了事業單位法人履職評估試點,取得了較好成效,2009年,《岳陽市市直事業單位法人履職評估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)出臺,并以兩辦名義印發給市直各單位,標志著履職評估的正式產生。

  (二)履職評估的發展。《評估辦法》出臺后,岳陽市編委根據《評估辦法》制定了實施方案和評估細則,明確了評估對象和內容,規范了評估方法和步驟,建立了評估組織,為履職評估的順利推進和持續開展打下了良好基礎。后來,結合評估實踐,評估方案逐步調整完善。評估組織領導方面,2012年前,評估工作領導小組由市委副書記任組長、2名市委常委任副組長;2012年開始,評估工作領導小組組長調整為市常務副市長,市委編辦主任和岳陽樓區區長擔任副組長;2014年以后,評估工作領導小組組長由市委編辦主任擔任。評估方式方面,從開始的相關業務部門評估、舉辦單位評估、評估辦評估調查、公眾代表評估調查和綜合評估等多種評估方式聯動的形式,逐漸簡化為評估辦評估調查和綜合評議兩種方式。評估結果擬定方面,2014年前是根據考核打分情況,將被評估單位評定為優秀、合格、基本合格、不合格四個等次,并提出相應評估意見,對優秀單位予以報請相應表彰;2014年將被評估單位評定為一類、二類、三類履職單位,并提出相應評估意見;2015年開始,評估省去了考核打分和等級評定環節,直接針對問題提出整改意見。總體來看,履職評估經歷了一個創立、規范、完善、簡化的過程。

  (三)履職評估的成效。10年來,履職評估工作圍繞市委、市政府工作大局和事業單位分類改革、社會民生等重點、熱點問題,每年確定一批單位作為評估對象,共對151家事業單位法人開展了履職評估,發出整改通知書48份,履職評估報告151份。2009年-2013年,先后分批將涉農服務、行政執法、食品安全監管等領域的117家單位進行評估,其中8家被評為“優秀”等次,69家被評為“合格”等次,13家被評為“基本合格”等次,5家被評為“不合格”等次;2014年對8家事業單位進行評估,1家被評為一類履職單位,3家被評為二類履職單位,4家被評為三類履職單位;2015年-2017年,對26家事業單位進行了履職評估。通過履職評估,界定厘清了市農業科研所等26家單位的業務范圍,調整了15家單位的機構設置,優化了32家單位的人員編制配備,撤消了市國際口岸服務中心、市《新生活》雜志社等9家單位,督促整改職能缺位、越位、不到位,人員混崗,落實登記管理規定不嚴等問題42項,有效強化了機構編制工作的權威和地位,推動了事業單位規范化運行和健康有序發展,同時為提升事業單位公益服務水平,促進地區經濟社會發展做出了貢獻。此外,履職評估工作在全國也有較大影響,岳陽市編辦曾先后3次應邀在全國機構編制監督與事業單位登記管理工作會上作經驗介紹。

  二、加強履職評估的必要性

  相對行政機關,事業單位有其特殊性,特別是部分級別較低、規模較小的事業單位,其審批成立本身存在一定的自由裁量權,成立之后的監管有很大的空間,也可能存在很多漏洞,十分有必要加大監管力度。

  (一)強化事業單位事中事后監管的需要。從監管本身看,事業單位法人履職評估先于公示信息抽查產生 ,相對公示信息抽查和實地核查等監管手段,具有監管內容更全、監管方法更多、監管效能更優的比較優勢,是被全市登記管理機關實踐證明了的最優方式。同時,2016年12月,中央編辦下發了《關于加強和創新事業單位法人登記監管工作的通知》(中央編辦發[2016]81號),對事業單位事中事后監管提出了新的更高要求,為加強履職評估提供了強有力的政策依據和外部環境。

  (二)提高事業單位公益服務水平的需要。從監管目的看,對事業單位的監管最終目的是為了促進社會公益事業發展。事業單位涉及到人們生活的各個領域,隨著經濟社會的發展,人們對公益服務的需求越來越高。如何提高事業單位的公益服務水平,除了來自政策、資金、技術等外部環境的支撐和自身主動作為等因素外,也離不開外部的監督檢查。通過監管,給事業單位施加不得不作為的外部壓力,有利于倒逼事業單位優化公益服務。

  (三)實現機構編制資源優化配置的需要。從監管對象看,履職評估重點對象是運行異常的單位和涉改單位,通過檢查業務活動開展情況,看職能職責是否變化,業務范圍是否改變,人員編制是否合理,及時發現此類單位機構編制配置方面存在的問題,進而為機構整合、職能調整、編制增減提供有力依據。此外,機構編制是黨的重要執政資源,具有限額性,能否實現最優化配置,確保效能最大化,直接關系到一個地區的經濟社會發展大局,如此看來,履職評估理應進一步強化。

  (四)維護機構編制部門良好形象的需要。從監管責任看,機構編制部門作為主抓機構編制工作的黨委議事協調機構,負有對事業機構編制審批、監管的重要責任。特別是當前,從中央到地方,轉變“重審批、輕監管”方式已經形成共識,機構編制部門不僅要把牢審批關,更要織密監管網,只有讓事業單位從一成立就納入監管,堅持從嚴監管,形成審批、監管、反饋的閉合回路,才能實現事業單位的良性發展,切實維護好機構編制部門盡責有為、嚴格公正的良好形象。

  三、加強履職評估要解決的問題

  通過查閱履職評估歷年檔案資料,征詢市、縣編辦(登記局)和各事業單位及舉辦單位的意見建議,借鑒外地在監督管理方面好的做法,筆者認為加強履職評估及評估結果運用,必須要解決以下4個問題。

  一是評估主體與評估內容不匹配的問題。從近幾年的評估實際看,評估主體主要是登記管理機關工作人員,但評估內容涉及到事業機構編制科、園區機構編制科、監督檢查科以及實名制管理和信息科,單由登記管理機關實施,無論是人員力量還是業務水平都不利于工作開展。

  建議:整合機構編制部門和登記管理機關力量,形成監管合力,做大做強聯合監管。在事業單位法人履職評估工作領導小組的領導下,以事業機構編制科、園區機構編制科、實名制管理和信息科、監督檢查科以及登記管理局人員為基礎,組建評估領導小組辦公室,其下設3-4個小組,每個小組基本包含1名各業務線人員,由一名科(局)長任組長,每個小組為獨立評估單元,確保評估主體與評估內容相匹配。

  二是工作名稱與工作內涵不匹配的問題。“事業單位法人履職評估”從名稱看,表示的是對事業單位法人履行職能職責、開展業務活動情況進行的評價估量,屬于登記管理范疇。但從履職評估的實際運行看,涉及很多機構編制管理事項,又屬于機構編制監督檢查范疇。比如,評估內容中包含執行機構編制紀律情況,以及針對問題采取的核減編制、調整職能、停辦機構編制事項、撤銷機構等處罰措施都屬于機構編制監督檢查范疇。如果僅僅依靠《暫行條例》和實施細則等登記管理法規來監管事業單位法人,履職評估將是綿軟無力的,也是無法持續下去的。所以,事業單位法人履職評估名稱上是純粹的登記管理工作,而實質內涵卻是登記管理機關借助機構編制管理職能來推動自身工作開展,同時反過來促進機構編制管理不斷提升。實踐中發現,由于工作名稱與工作內涵的不匹配,導致評估主體責任不好區分,影響了工作開展。

  建議:對“事業單位法人履職評估”這一名稱進行修改調整,探索開展機構編制評估,打造履職評估的升級版。近年來,北京、上海、青島、新鄉等地根據《管理條例》和《暫行規定》,均制定了相應的機構編制評估辦法,其中河南省新鄉市就將事業單位法人登記監管納入其中。將“事業單位法人履職評估”改成“機構編制評估”可謂上級有要求,外地有經驗,人民有需求,名正言順,正當其時。

  三是結果運用與地位作用不匹配的問題。雖然履職評估工作開展以來,取得了顯著成效,但評估結果運用不充分,落實不到位的問題還比較突出。結果運用除涉及到機構編制和登記管理部門外,還涉及到舉辦單位和紀檢監察、組織人事、財政等多個部門,但有關各部門都在強化自己的監管職能,都有自己的一套考評機制,對履職評估結果運用難免存在敷衍應付的現象,導致結果運用在個別部門未能完全落實到位,與履職評估的地位作用不相匹配。

  建議:1.加強對履職評估的組織領導。提高組織領導規格,由分管機構編制工作的市委常委、組織部長擔任評估工作領導小組組長,副組長和成員由相關涉及部門的主要領導擔任,從組織領導層面來促使各職能部門和事業單位及舉辦單位提高對履職評估的重視和敬畏度。2.研究制定評估結果運用辦法。相對其他現有的監管手段,履職評估的優勢在于結果運用,生命在于結果運用,權威也在于結果運用。否則,不強調結果運用的履職評估就等同于公示信息抽查。必須建立具體的評估結果運用辦法和各職能部門聯用評估結果的協調機制,確保監管的剛性約束力。

  四是建章立制與長遠建設不匹配的問題。從2009年至今,履職評估經歷了4個發展階段,2009年-2013年,2014年,2015年-2016年,2017年至今。4個階段的評估方案都存在明顯差異,缺乏應有的連貫性和穩定性,不利于履職評估工作長期有效開展。

  建議:加強對機構編制監督檢查和登記管理監督管理的頂層設計,從機構編制和登記管理工作長遠發展出發,建立健全相關監督檢查的制度機制。可參照河南新鄉的機構編制評估暫行辦法,結合我市實際,出臺《岳陽市行政機關事業單位機構編制評估暫行辦法》,為常態化長效化開展機構編制監督檢查提供有力的制度保障。

  (湖南省岳陽市機構編制委員會辦公室供稿)

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